Конгресс США в конце XIX и начале XX века

Долгое время США имели небольшой аппарат управления. Основные вопросы, за исключением общефедеральных, решались в штатах. Гражданская война Севера и Юга несколько усилила централизацию власти, но лишь в определенном отношении. Исполнительная власть во главе с президентом состояла всего из четырех департаментов: иностранных дел, военного, финансового, внутренних дел.

В США не было обязательной воинской повинности, разветвленного полицейского аппарата. Многие должности в графствах, таунах и городах, в том числе судебные, полицейские, были не только выборными, срочными, но и зачастую безвозмездными. Буржуазия в период свободного развития капитализма не терпит вмешательства государства в ее предпринимательскую деятельность, в отношения между трудом и капиталом. В конце 60-х годов один федеральный служащий приходился на 2 тысячи человек. Ф. Энгельс в конце прошлого столетия отмечал, что в США нет «постоянной армии, за исключением горстки солдат для наблюдения за индейцами, нет бюрократии с постоянными штатами и правами на пенсии» *. Не было общефедерального органа государственной безопасности, армия состояла из добровольцев, и даже в начале XX века в ней насчитывалось не более 30 тысяч человек.

Положение меняется при империализме. В условиях рабочего и фермерского движения монополии требуют от государства более активной помощи. Это приводит к возрастанию роли государства, как комитета по управлению общими делами монополий. Растет численность аппарата управления, его бюрократизация, совершенствуется система карательных органов и т. д. Если в середине XIX в. насчитывалось только 2,5 тысячи федеральных служащих, то к началу XX века их было почти в сто раз больше.

Своеобразие политической истории США состоит в том, что указанные процессы почти не затронули Конституцию. В конце XIX и начале XX века в нее были внесены всего 2 поправки: 16-я расширила права конгресса в области налогов, 17-я ввела избрание сенаторов от населения штатов. Между тем роль федерального конгресса становится все более значительной. Уточняется правило избрания его членов. Еще в 1843 г. отменяется голосование списком. Появляются избирательные округа. В 1871 г. при выборах федеральных органов вводится тайная подача голосов. Устанавливается общенациональный день выборов в палату представителей и сенат. До этого такие сроки определяли сами штаты. Рост населения потребовал внести коррективы в число избирателей, от которого выбирался депутат в палату представителей. По Конституции было достаточно 30 тысяч населения, в середине XX века — уже 300 тысяч.

Избирательные правила по выборам в конгресс составлялись не федеральными органами, а законодательными собраниями штатов. Многочисленные цензы (оседлости, имущественные, образовательные и др.) закрывали доступ к выборам большой массе граждан. Палата представителей могла сама лишить полномочий депутата, избранного законным путем. В 1900 г. она исключила из своего состава депутата-социалиста на том основании, что он якобы многоженец.

Почти после каждой избирательной кампании выявлялись многочисленные факты злоупотреблений, подкупа избирателей, обманов при подсчете голосов, неправильной нарезке избирательных округов (джерримендеринг) и т. д. Партийные боссы любыми путями стремились обеспечить избрание своих сторонников и тем самым заполучить теплые местечки в государственном аппарате.

Усложняется процедура прохождения законопроектов. При палатах формируются десятки комитетов и комиссий. Неугодный билль практически не имел шансов пройти чистилище комитетов, если не был одобрен комитетами ассигнований, путей и средств. В 1889 г. спикер был наделен по сути дела диктаторскими правами по толкованию регламента палаты представителей. Он стал единолично формировать комитеты нижней палаты, мог в любое время прекратить дебаты, ссылаясь на правило процедуры. Права спикера были урезаны только реформой 1910-1911 гг.

Судьба законопроекта зависела также от верхней палаты — сената. В отличие от нижней палаты, которая полностью переизбиралась раз в два года, сенат переизбирался только через шесть лет. Формально члены сената рассматривались как полномочные представители штата. К фамилии сенатора обязательно добавляется штат, от которого он избран. В этот орган попадала верхушка богатых. Не случайно его называли палатой миллионеров.

Работа сената контролировалась узкой группой — элитой сената. По традиции (правило старшинства) председателями комитетов и комиссий назначались те, кто имел наибольший срок пребывания в них. Это гарантировало получение таких постов наиболее консервативным членам. По образному выражению одного исследователя, председатель комитета возвышается над рядовыми членами как император. Комитеты конгресса называли законодательными собраниями в миниатюре.

Для провала неугодных биллей сенаторы могли применять обструкцию. По традиции еще с 1806 г. время для выступления сенатора не ограничивалось. Он мог разглагольствовать с трибуны на отвлеченные темы и тем самым препятствовать голосованию по законопроекту. Их называли флибустьерами.. В отличие от рыцарей удачи, они применяли не меч, а слово. К этой практике часто прибегали и либералы. Изнуренное большинство сенаторов в таких случаях шло на компромисс с меньшинством. Только в 1917 г. по настоянию президента В. Вильсона принимается правило процедуры, по которому речь сенатора не могла превышать часа. Однако флибустьеры изменили тактику, меняясь на трибуне, они также могли «заговорить билль до смерти». В первую очередь сенаторы считались с мнением партийного лидера конгресса.

К началу первой мировой войны федеральный конгресс присвоил себе непредусмотренные Конституцией права по изданию законов в области экономики, железнодорожного строительства, патентного права и т. д.

Правовой основой широких полномочий конгресса стала 16-я поправка к Конституции, принятая в 1913 г., согласно которой он мог «устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения между отдельными штатами и безотносительно с какой-либо переписи или исчисления населения». С тех пор штаты оказались в большой зависимости от конгресса.

Все возрастающее влияние на членов конгрессов стали оказывать толкачи, уполномоченные монополий — лоббисты. В целях принятия выгодного закона они не брезговали самыми грязными средствами (интриги, подкуп, шантаж, провокации, угрозы). В 1920 г. при конгрессе имелось свыше ста официально зарегистрированных лоббистов. Не случайно лоббистов относили к третьей палате конгресса.

В конце XIX века имели место первые признаки сращивания государственного аппарата с монополиями. Отношения между трестами, конгрессом и федеральной администрацией, по свидетельству объективных наблюдателей, носили характер почти открытой коррупции. Моральный престиж законодателей был крайне низок. Л. Стеффенс в книге «Разгребатель грязи» отмечал, что «это был естественный процесс, в ходе которого демократия постепенно превращается в плутократию».

Основной предмет спора между партиями в конгрессе касался тарифов и денежной системы. Взаимные обвинения, перебранки в конгрессе и печати отнюдь не мешали обеим партиям — республиканцам и демократам — выступать солидарно по коренным вопросам внутренней и внешней политики. Это согласие было особенно наглядным в обстановке растущей организованности рабочего класса и фермерства.

Под давлением народных масс конгресс в 1890 г. принял закон Шермана, признавшего противозаконным существование трестов, если они препятствовали торговле между штатами. Принятие этого акта было победой трудящихся. Однако судебные процессы против трестов были единичны. На практике закон Шермана чаще применялся против профсоюзов, их объявляли своеобразными трестами, забастовки признавались противозаконными на том основании, что они якобы препятствуют торговле между штатами и т. д.

Конгресс весьма широко толковал раздел Конституции, уполномачивающий его регулировать торговлю между штатами. Идя навстречу монополиям, он издавал законы по широкому кругу вопросов, касающихся не только транспортных средств, но и производства товаров. У. Форстер справедливо отмечал, что деятельность американского конгресса — «это прежде всего история защиты интересов капиталистов».

В 1875 г. появилась американская ассоциация банкиров, в 1877 г.— такое же объединение издателей газет, в 1895 г.— Национальная ассоциация промышленников, в 1907 г.— по производству и сбыту машин, в 1912 г.— банкиров городов, в 1913 г.— автомобильных промышленников, в 1912 г.— архи-могущественная Торговая палата. Идя навстречу пожеланиям банков, государство в 1913 г. создает федеральную резервную систему. Монополии стали оказывать определяющее влияние на формирование правительственной политики.

Концентрация банковского капитала и слияние его с промышленным в период империализма позволяли финансовой олигархии посредством взаимосвязи многоэтажных корпораций контролировать всю хозяйственную и политическую жизнь страны. К тому же федеральные власти предоставляли монополиям дополнительные льготы. В начале XX века акции многих корпораций стало приобретать государство, что еще больше усилило могущество финансового капитала.

В целом же следует признать, что до начала XX века в системе общефедеральных органов конгресс занимал более высокое положение. По закону 1909 г. только конгресс мог дать ассигнования на учреждения, создаваемые президентом, и делал он это крайне неохотно. При этом законодатели исходили из доктрины, что всякое усиление государственного аппарата, увеличение правительственных органов нанесет вред бизнесу. По этим причинам, чтобы получить согласие конгресса на создание министерства морского флота понадобилось 10, лет, министерства внутренних дел — 39, юстиции — 40, министерства труда — 45 лет. Конечно, власть президента была значительной, особенно в период войны Севера и Юга. Однако первые президенты редко накладывали вето на принятые конгрессом законы. Практика делегированного законодательства до первой мировой войны не получила широкого распространения.

Примечания

* Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 22, с. 199—200.

Цитируется по изд.: Федоров К.Г. Истрия государства и права зарубежных стран. Л., 1977, с. 202-206.

Понятие: